何进连忙躬身退下，心中暗自得意。他知道，这次他成功地给孙坚制造了麻烦，接下来就等着看孙坚的笑话了。

“陛下！天下大小叛乱数百起，朝廷已经无兵可派！”刘焉站了起来，神情焦急地说道。

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张角不知所踪，但以张牛角、张燕为首的黑山贼，臧霸为首的泰山贼，孙夏、英布为首的南部流寇，多如牛毛。同时还有以张鲁为首的割据政权。朝廷的平叛只是治标不治本，百姓活不下去，那就得造反。

汉灵帝坐在龙椅上，皱着眉头听着刘焉的汇报，心中十分忧虑。他抬起头，看了看刘焉，又看了看其他大臣，问道：

“哦？不知太常有何高见呀？”

刘焉向前迈了一步，躬身说道：

“我建议设立州牧，朝廷起用汉室宗亲和重臣为州牧，总揽一州的平叛事宜。”

汉灵帝听了刘焉的建议，心中有些犹豫。他看了看其他大臣，问道：

“各位公卿，你们有何见解呀？”

大臣们听了刘焉的建议，心中暗自窃喜。他们都是宗亲和重臣，这种下放实权的好事，傻子才反对，这事就这么定下了。于是，大臣们纷纷附和刘焉的建议，表示支持设立州牧。

汉灵帝见大臣们都支持设立州牧，心中也有些动摇。他想了想，觉得设立州牧也不失为一个办法，于是说道：

“好吧，那就依诸位所奏。朕命让父起草任命文书。”

“封刘虞为幽州牧！”

“封丁原为并州牧！”

“封刘岱为兖州牧！”

“封陶谦为徐州牧！”

“封刘表为荆州牧！”

“封刘焉为益州牧！”

......

天下十三州，其余各州的任命如下:耿鄙为凉州牧，黄琬为司隶州牧，交州州牧是士燮（xiè），刘繇为扬州州牧，孔伷为豫州牧，韩馥为冀州牧。

此举有利有弊。一方面加强了中央集权，整顿地方政务；另一方面州牧的权力过大，容易滋生腐败，后期易形成军阀割据局面。