汉武帝本想通过更换货币的方式，缓解当时严重的财政危机。然而，由于各郡国分散铸币，铸币质量难以统一，这为盗铸留下了空隙，再加上早在汉文帝时便允许诸侯国和百姓私铸钱币，民间铸币工艺已经极为成熟。因此，朝廷虽然以严刑禁止，但民间私铸货币现象仍然极为严重，以致货币极为混乱，汉武帝的货币改革非但没能达到预期的效果，反而导致通货膨胀，百姓生活更为困苦。

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为此，张汤又建议汉武帝禁止民间私铸铁器和煮盐酿酒，将盐铁和酿酒全部收归朝廷所有。对于盐铁这两大暴利行业，汉武帝自然早有耳闻，于是立即采纳了该意见。

不过，想要将盐铁收归国有，则必须有懂行的人才，然而早在汉高祖刘邦时，朝廷便已经将冶铁、采矿、煮盐等下放私人经营，任由百姓开采，当时民间精通此道者不在少数，反倒是朝廷缺乏相应的人才。

无奈之下，汉武帝只好在那些大盐商、大铁商之中物色人才，后经新任大农令郑当时的推荐，汉武帝任命东郭咸阳、孔仅为大农丞，兼领盐铁事务，又以自幼精通理财的桑弘羊为侍中，参与盐铁官营规划，负责“计算”和“言利”之事。

东郭咸阳本是齐地的大煮盐商，孔仅则是南阳的大冶炼商，两人凭借着煮盐和冶铁，家业累计千金，乃是极为熟悉盐铁行业的行家。而桑弘羊则是洛阳商人子弟，自幼受环境影响而极为善于理财，年仅十三岁时便因“精于心算”而名闻洛阳，被汉景帝征为侍中，此后因长期在汉武帝身边伴读而深受宠信。这三人利用自己的优势，分析制定盐铁官营事项，就连细微末节都能分析的面面俱到。

不久后，东郭咸阳和孔仅便乘车自长安出发，到各地督促实行官办盐铁，建立相应的衙门，将煮盐、冶铁事务全部收归朝廷所有。同时，汉武帝又按照他们的建议颁布诏书，禁止民间私铸铁器和煮盐，敢于犯禁者受左脚穿铁鞋之刑，工具和货物全部没收。

然而，由于当时朝廷缺乏相应的技术，东郭咸阳和孔仅为了确保盐铁官营政策的推行，只能选择一些大盐商和大铁商中来担任盐官和铁官。孔仅由于经常巡视各地盐铁衙门，办事尽心尽力，三年之内便被升任大农令，位列九卿。

彼时，朝廷有两套财政系统，其中大农令负责外廷财政，收入来源主要是土地税和人丁税等朝廷赋税，而少府则负责内廷财政，收入来源则是工商杂税。盐铁官营之后，便等于将这两项赋税从内廷转到了外廷，皇帝自己的收入不免有所降低。

为了增加内廷收入，汉武帝又在张汤等大臣的建议下，开始对商人加征赋税。早在汉高祖时，为了恢复农业生产，推行重农轻商政策，为此对商人征收算缗，然而吕后执政以后，为了刺激商业发展，便又废止了这项政策，直到汉武帝元光六年（前129年），汉武帝刘彻才重新恢复政策，下达算缗令，不过当时只是对拥有市藉的商人征收运输车税。

元狩四年（前119年）冬，汉武帝为了增加收入，再度下达算缗令，而这次针对的则是全体商人、手工业者，而且完全是按照资产征收的财产税。明确规定，凡是经商和发放高利贷的，每两千钱便须缴纳一算（即120钱），手工业者则减半；凡是向三老、北部边境地区以外地区运输货物者，商人一部车子征收两算，普通人则减半；五丈以上的船只，每艘亦征收一算。

最初，财产税的征收方式主要是依靠财产自报，然而商人逐利，为了少交钱，很多商人、手工业者都隐瞒不报或者少报。于是，汉武帝不久又下令告缗，即鼓励商人、百姓之间互相揭发偷税行为，并以偷漏税款的一半作为赏赐。

自西汉立国以来，便长期推行轻徭薄赋政策，主打的就是一个让利于民，然而汉武帝由于财政压力太大，为了增加财政收入，则不得不改变策略，开始“与民争利”。

当然，不可否认的是，“盐铁官营”确实给朝廷增加了大量财政收入，正因如此才被后世王朝所沿用。不过，该政策推行之初，却并算不上顺利，由于很多盐官和铁官都是由商人担任，这些人虽然熟悉盐铁业务，但却极度看重私利，他们纷纷利用职权营私舞弊，以致生产出来的盐铁不仅价格极高，而且质量低劣，据传他们生产出的镰刀甚至连草都割不断。

结果，原本的大商人通过贿赂东郭咸阳和孔仅，摇身一变成为了朝廷官员，拥有了官府背景的他们，愈加肆意妄为，反倒是那些本就贫苦的小作坊反而纷纷倒闭，以致百姓怨声载道，主管此事的东郭咸阳和孔仅因此而被罢免，直到卜式出任大农令，桑弘羊出任大农丞以后，经过他们的不断完善，这项制度才算步入正轨，成为朝廷稳定的财政收入。

经过一系列的措施，朝廷的财政危机虽然得以解除，府库日渐充盈，然而张汤之流为了达到目的，大肆采取严刑峻法等高压政策，再加上“盐铁官营”、改革币制和“告缗”等政策中的弊端，导致民怨极大。